Weitreichende Änderungen im Gesetzgebungsverfahren: Kabinettsbeschluss für das Zweite Gesetz zur Weiterentwicklung der Treibhausgasminderungsquote

Rund ein halbes Jahr nach Vorlage des ersten Referentenentwurfs hat das Bundeskabinett am 12. Dezember 2025 den Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Weiterentwicklung der Treibhausgasminderungs-Quote beschlossen. Der Gesetzesentwurf dient unter anderem der Umsetzung der Vorgaben der geänderten europäischen Richtlinie zu Erneuerbaren-Energien („RED III“) und führt zu weitreichenden Änderungen gegenüber der aktuellen Gesetzeslage. Zentrale Inhalte des Entwurfs sind die Fortschreibung und Anhebung der Treibhausgasminderungs-Quote („THG-Quote“), verschärfte Anforderungen an die Erfüllung der THG-Quote und die Beendigung der sog. Doppelanrechnung. Besonders hervorzuheben ist außerdem, dass die Unterquote für erneuerbare Kraftstoffe nicht biogenen Ursprungs im Vergleich zum zweiten Referentenentwurf aus dem Oktober 2025 deutlich angehoben werden soll. Die betroffenen Wirtschaftsakteure müssen sich darauf einstellen, dass die Wirkungen des neuen Gesetzes mit Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens rückwirkend zu Beginn des Jahres 2026 greifen werden. 

Hintergrund und Ziel

Am 19. Dezember 2025 hat das Bundeskabinett den Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Weiterentwicklung der Treibhausgasminderungs-Quote („Kabinettsentwurf“) zur Stellungnahme an den Bundesrat übermittelt. Dem nun vorliegenden Gesetzesentwurf vorausgegangen sind zwei Referentenentwürfe aus dem Juni und Oktober 2025 (dazu ausführlich: Weitere nationale Umsetzungsmaßnahme zu RED III – Referentenentwurf eines zweiten Gesetzes zur Treibhausgasminderungsquote | Gleiss Lutz und THG-Quote im Wandel: Auswirkungen des überarbeiteten Referentenentwurfs zum Zweiten Weiterentwicklungsgesetz zur Treibhausgasminderungsquote | Gleiss Lutz). Der Kabinettsentwurf entspricht in großen Teilen dem überarbeiteten zweiten Referentenentwurf aus dem Oktober 2025, wurde jedoch im Zuge der Ressortabstimmung in einzelnen Punkten angepasst und geändert.

Der Kabinettsentwurf dient der Umsetzung der Vorgaben der Richtlinie (EU) 2023/2413 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Oktober 2023 zur Änderung der Richtlinie (EU) 2018/2001, der Verordnung (EU) 2018/1999 und der Richtlinie 98/70/EG im Hinblick auf die Förderung von Energie aus erneuerbaren Quellen und zur Aufhebung der Richtlinie (EU) 2015/652 („RED III“) und der Verordnung (EU) 2023/2405 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Oktober 2023 zur Gewährleistung gleicher Wettbewerbsbedingungen für einen nachhaltigen Luftverkehr („ReFuelEU Aviation“). Im Fokus des Kabinettsentwurfs stehen ferner die Förderung des Hochlaufs der Wasserstoffwirtschaft in Deutschland und die Betrugsprävention bei der Anrechnung erneuerbarer Kraftstoffe auf die THG-Quote. Zu diesem Zweck sieht der Kabinettsentwurf Änderungen der einschlägigen Regelungen im Bundes-Immissionsschutzgesetz („BImSchG“) und in der 37. und 38. Bundessimmissionsschutzverordnung („BImSchV“) vor.

Kernaussagen des Gesetzesentwurfs

Die THG-Quote ist das zentrale klimapolitische Steuerungsinstrument im Verkehrssektor. Sie verpflichtet nach den §§ 37a ff. des BImSchG Kraftstoffanbieter dazu, die Treibhausgasemissionen ihrer Kraftstoffe, um einen bestimmten Prozentsatz je Verpflichtungsjahr zu senken. Nachhaltige Biokraftstoffe, strombasierte Kraftstoffe auf Basis von grünem Wasserstoff und der direkte Einsatz von Strom in Straßenfahrzeugen mit Elektroantrieb können auf die Erfüllung der THG-Quote angerechnet werden. Durch den Kabinettsentwurf sollen sowohl die THG-Quote selbst als auch die Modalitäten ihrer Erfüllung wesentlich verschärft werden, unter anderem:

• Fortschreibung und Erhöhung der verbindlichen Minderungswerte bei der THG-Quote bis 2040: Die noch im ersten Referentenentwurf angestrebten 53 % THG-Einsparungen werden, wie bereits im zweiten Referentenentwurf, als Zielsetzung aufgegeben. Die THG-Quote soll stattdessen schrittweise auf 59 % bis 2040 steigen. Dies entspricht einem erneuerbaren Energieanteil von 62 % im Verkehrssektor, gemäß RED III. Deutschland würde damit leicht über den EU-Mindestvorgaben liegen, zugleich aber hinter den Forderungen einzelner Industrieverbände zurückbleiben. Bereits ab dem Verpflichtungsjahr 2027 ist nach dem Kabinettsentwurf eine Erhöhung der THG-Quote gegenüber der derzeitigen Rechtslage geplant. Mit der Fortschreibung bis 2040 wird das Ziel verfolgt, die Planungs- und Investitionssicherheit für die betroffenen Wirtschaftsakteure zu erhöhen. 
• Neuer Mechanismus zur Anpassung der THG-Quote: Der bisherige Mechanismus zur Anpassung der THG-Quote wird, wie schon in den beiden vorausgehenden Referentenentwürfen vorgesehen, grundlegend verändert: Eine Anhebung der THG-Quote kann zukünftig dann erfolgen, wenn die Übererfüllungen in einem Verpflichtungsjahr ein gewisses, im Gesetz festgelegtes Maß überschreiten. Der neue Mechanismus ist darauf ausgerichtet, flexibler zu sein und die Entwicklungen sämtlicher Erfüllungsoptionen einzubeziehen.
• Geltung der THG-Quote nur für den Straßenverkehr: Abweichend von der aktuellen Gesetzeslage und auch abweichend vom ersten Referentenentwurf wird nach dem aktuellen Kabinettsentwurf die THG-Quote künftig nur für das Inverkehrbringen von Kraftstoffen für den Straßenverkehr gelten. Hierfür sieht der Kabinettsentwurf, wie schon der zweite überarbeitete Referentenentwurf, die Streichung der Verpflichtung für den Flugverkehr nach § 37a Abs. 2 BImSchG vor. 
• Verkleinerung des Adressatenkreises: Vor dem Hintergrund der veränderten sicherheitspolitischen Lage führt der Kabinettsentwurf Ausnahmen vom Kreis der THG-Quoten-Verpflichteten ein. Danach sind unter anderem Einrichtungen des Zivil- und Katastrophenschutzes sowie Polizeien und Feuerwehren von der Verpflichtung ausgenommen. Diese Ausnahmen waren bereits im zweiten überarbeiteten Referentenentwurf enthalten. Ziel der Ausnahmen ist die Sicherstellung einer zuverlässigen Versorgung dieser Einrichtungen mit fossilen Kraftstoffen.
• Änderungen an den Erfüllungsoptionen für die THG-Quote: Die im Kabinettsentwurf enthaltenen Änderungen an den Erfüllungsoptionen für die THG-Quote entsprechen in weiten Teilen den in beiden vorhergehenden Referentenentwürfen vorgesehenen Änderungen.
• Keine Anrechnung von Emissionsminderungen ohne Vor-Ort-Kontrolle: Nach dem Kabinettsentwurf werden erneuerbare Kraftstoffe ab dem Verpflichtungsjahr 2027 von der Anrechnung auf die THG-Quote ausgeschlossen, wenn die zuständigen Kontrollbehörden keine Vor-Ort-Überprüfung vornehmen dürfen. Diese Regelung dient auch der Betrugsprävention und war schon in beiden vorhergehenden Referentenentwürfen enthalten.
• Keine Anrechnung von Biokraftstoffen aus Palmöl: Biokraftstoffe aus Palmöl sollen ab dem Verpflichtungsjahr 2026 nicht mehr auf die THG-Quote angerechnet werden. Für Biokraftstoffe aus Reststoffen der Palmölproduktion wird eine Übergangsregelung eingeführt. Die Anrechenbarkeit bleibt für das Verpflichtungsjahr 2026 bestehen und entfällt erst ab dem Verpflichtungsjahr 2027.
• Keine Anrechnung von Biokraftstoffen aus Rohstoffen mit hohem Risiko indirekter Landnutzungsänderung: Biokraftstoffe aus Rohstoffen mit hohem Risiko indirekter Landnutzungsänderung werden nach dem Kabinettsentwurf ab dem Verpflichtungsjahr 2026 von der Anrechnung auf die THG-Quote ausgeschlossen werden. Entgegen dem ersten Referentenentwurf bleibt die Anrechenbarkeit von Biokraftstoffen aus Sojaöl auf die THG-Quote bestehen.
• Zulässigkeit des Co-Processing: Im Einklang mit den Vorgaben der RED III sieht der Kabinettsentwurf vor, dass erneuerbare Kraftstoffe nicht biogenen Ursprungs auch dann auf die THG-Quote angerechnet werden können, wenn sie unter Mitverarbeitung biogener Öle hergestellt werden (sog. Co-Processing). Dadurch wird Raffinerien eine größere Flexibilität bei der Verarbeitung biogener Rohstoffe eingeräumt.
• Wasserstoff als neue Erfüllungsoption: Ab dem Verpflichtungsjahr 2031 kann zukünftig auch elektrolytischer, kohlenstoffarmer Wasserstoff auf die THG-Quote angerechnet werden, wenn er als Zwischenprodukt zur Produktion konventioneller Kraftstoffe verwendet wird. Die Anrechnung soll dazu beitragen, die Auslastung von Elektrolyseuren zu erhöhen, Produktionskosten zu senken und größere Mengen an treibhausgasminderndem Wasserstoff zu produzieren.
• Beendigung der sog. Doppelanrechnung: Die Doppelanrechnung fortschrittlicher Biokraftstoffe auf die THG-Quote soll bereits mit Wirkung für das Verpflichtungsjahr 2026 beendet werden. Die Streichung gilt dabei nicht für Kraftstoffe, die bereits vor dem 01.01.2026 in Verkehr gebracht wurden. Der Gesetzgeber sah Anlass zu dieser Gesetzesänderung zum einen, da die übermäßige Nutzung der Doppelanrechnung in der Vergangenheit zu einer deutlichen Übererfüllung der THG-Quote geführt hat, die wiederum einen Preisverfall am Quotenmarkt zur Folge hatte. Zum anderen wird die Streichung der Doppelanrechnung außerdem als wichtigste Maßnahme angesehen, um Betrugsanreizen zu begegnen und die physische Nachfrage nach Biokraftstoffen zu erhöhen. Insbesondere vor dem Hintergrund der bekanntgewordenen Verdachtsfälle im Zusammenhang mit falsch deklarierten Biokraftstoffen sah der Gesetzgeber hier Handlungsbedarf.
• Stufenweise Abschaffung der Mehrfachanrechnung von Ladestrom: Mit steigender Produktionsmenge und Marktverfügbarkeit ist mit einer entsprechenden Kostendegression bei Ladestrom zu rechnen. Die Mehrfachanrechnung, die der Verbesserung der Wirtschaftlichkeit dient, wird daher nach dem aktuellen Kabinettsentwurf stufenweise abgeschafft.
• Neue Unterquote für „erneuerbare Kraftstoffe nicht biogenen Ursprungs“ (RFNBO): Nach dem Kabinettsentwurf wird für THG-Quoten-Verpflichtete eine jährliche Mindestquote für erneuerbare Kraftstoffe nicht biogenen Ursprungs eingeführt. Die Unterquote dient dem Markthochlauf strombasierter Kraftstoffe. Vorgesehen ist ein stufenweiser Anstieg von 0,1 % im Jahr 2026 auf 8,0 % im Jahr 2040. Damit positioniert sich der Kabinettsentwurf zwischen den beiden Referentenentwürfen: während im ersten Referentenentwurf noch ein stufenweiser Hochlaufpfad auf 12 % im Jahr 2040 enthalten war, sah der zweite Referentenentwurf einen Hochlaufpfad auf lediglich 4,0 % im Jahr 2040 vor. Im jetzigen Kabinettsentwurf wurde somit ein branchenfreundliches Mittelmaß gewählt. Die neue Unterquote soll auch die entfallene Verpflichtung zum Einsatz von erneuerbaren Flugkraftstoffen nicht biogenen Ursprungs ersetzen. Die Höhe der Verpflichtung im Jahr 2026 von 0,1 % über den Anwendungsbereich der THG-Quote entspricht dabei in etwa der absoluten Menge der entfallenen Verpflichtung von 0,5 % im Flugverkehr.
• Veränderte Meldefrist und Eintragung in Unionsdatenbank: Die Frist für die Erfüllung der Mitteilungspflichten der THG-Quotenverpflichteten soll vom 15. April auf den 1. Juni des auf das Verpflichtungsjahr folgenden Kalenderjahres verschoben werden. Zusätzlich werden die Verpflichteten diese Informationen auch in eine Unionsdatenbank einzutragen haben. Letzteres ist nach dem Kabinettsentwurf aber erst verpflichtend, sobald die Unionsdatenbank eingerichtet und in Betrieb genommen wurde. Die von der Europäischen Kommission eingerichtete Unionsdatenbank soll sicherstellen, dass für Biomethan keine Mehrfachanrechnung und damit missbräuchliche Doppelförderung (im EU-Ausland und in Deutschland) erfolgt.
• Luftverkehr und ReFuelEU Aviation: Der Kabinettsentwurf enthält zudem auch Regelungen zur Umsetzung der europäischen Vorgaben aus der ReFuelEU-Aviation-Verordnung. Vorgesehen sind insbesondere Vorschriften zur Überwachung von Flugkraftstoffanbietern und deren Berichts- und Abgabepflichten. In Umsetzung der europäischen Vorgaben sollen zudem neue Bußgeldtatbestände eingeführt werden.

Fazit und Handlungsempfehlungen

Der Rechtsrahmen für die THG-Quote wird langfristig deutlich enger, einzelne Erfüllungsoptionen werden eingeschränkt oder abgeschafft, während zugleich neue, teils technologisch und wirtschaftlich anspruchsvolle Optionen wie erneuerbare Kraftstoffe nicht biogenen Ursprungs und Wasserstoff an Bedeutung gewinnen. Damit steigen sowohl der regulatorische Druck als auch die Anforderungen an die strategische Planung. 

Ob die vorgesehenen Maßnahmen ausreichen, die europäischen und nationalen Klimaziele im Verkehrssektor tatsächlich zu erreichen, bleibt jedoch offen. Kritisch wird insbesondere bewertet, dass die für das Jahr 2028 geplante Anhebung der THG-Quote nicht bereits auf 2027 vorgezogen wird. Nach Auffassung verschiedener Verbände könnten nur durch eine frühere Verschärfung bestehende Überschüsse abgebaut werden, die unter anderem infolge von Doppelanrechnungen und unzureichender Kontrollen entstanden sind. Abzuwarten bleibt zudem, ob die vorgesehenen Regelungen zur Betrugsprävention, insbesondere die Abschaffung der Doppelanrechnung und die Einführung neuer Kontrollinstrumente tatsächlich geeignet sind, Fehlanreize zu beseitigen und die Nachfrage nach nachhaltig erzeugten Biokraftstoffen wieder zu erhöhen. 

Es zeichnet sich außerdem ab, dass das Gesetzgebungsverfahren nicht rechtzeitig bis zur Umsetzungsfrist am 21. Mai 2026 abgeschlossen sein wird. Dies könnte erhebliche Unsicherheiten für die Biokraftstoffbranche und die quotenverpflichteten Unternehmen mit sich bringen. Unabhängig vom zeitlichen Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens müssen sich die betroffenen Wirtschaftsakteure jedoch jetzt schon darauf einstellen, dass die neuen Regelungen rückwirkend zum Beginn des Jahres 2026 Anwendung finden werden. Da die THG-Quote an die Jahresemissionen anknüpft, entfalten die Änderungen ihre Wirkung für das gesamte Verpflichtungsjahr 2026.