Kaum ein Reformvorhaben im deutschen Außenwirtschaftsrecht ist so lange erwartet worden – jetzt liegt es auf dem Tisch: Das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (“BMWE”) hat den Referentenentwurf eines eigenständigen Investitionsprüfungsgesetzes (“IPG”, Stand: 13. Oktober 2026) vorgelegt. Er bündelt die bislang auf Außenwirtschaftsgesetz und -verordnung (“AWG”/“AWV”) verstreuten Regeln zur Investitionsprüfung in einem eigenständigen Gesetz und setzt die EU-Screening-Verordnung (EU) 2026/1386 um. Noch ist er ein erster Aufschlag, Änderungen sind wahrscheinlich. Er zeigt aber bereits, wohin sich die Investitionsprüfung bewegt – und wo Investoren genauer hinsehen müssen.
Zur Erinnerung: Erwirbt ein ausländischer Investor ein deutsches Unternehmen oder eine Beteiligung daran, kann das BMWE den Erwerb prüfen und unter bestimmten Voraussetzungen auch beschränken oder untersagen. Das geltende Recht kennt zwei Verfahren: das stets genehmigungspflichtige sektorspezifische Verfahren für Verteidigung und IT-Sicherheit und das sektorübergreifende Verfahren, in dem nur Nicht-EU-Investoren geprüft werden und nur besonders sensible Tätigkeiten, etwa kritische Infrastruktur und Schlüsseltechnologien, genehmigungspflichtig sind; im Übrigen besteht eine Prüfbefugnis des BMWE. Genehmigungspflichtige Erwerbe dürfen erst nach der Prüfung vollzogen werden. Wird positiv beschieden, steht in genehmigungspflichtigen Fällen am Ende eine “Freigabe” oder – auf Antrag in den übrigen Fällen – eine “Unbedenklichkeitsbescheinigung”.
Der vorliegende Referentenentwurf des IPG behält diese Logik bei, ordnet sie aber neu: Neben das sektorspezifische Verfahren soll ein fallgruppenspezifisches Verfahren für die bisher genehmigungspflichtigen Fallgruppen des sektorübergreifenden Verfahrens treten. Beide Verfahrensarten lösen eine Genehmigungspflicht aus. Das sektorübergreifende Verfahren bliebe mit einer Prüfbefugnis des BMWE Auffangtatbestand. Die genehmigungspflichtigen Sektoren soll eine Investitionsprüfungsverordnung (“IPV”) auflisten. Statt Freigabe und Unbedenklichkeitsbescheinigung gäbe es zukünftig einheitlich eine “Genehmigung”.
Neue Schwellenarchitektur
Ob das BMWE einen Beteiligungserwerb prüfen darf, hängt vom durch den Erwerb erreichten Stimmrechtsanteil ab. Derzeit gelten drei Schwellen: 10 % für Rüstung, IT-Sicherheit, kritische Infrastruktur und verwandte Sektoren, 20 % für die übrigen genehmigungspflichtigen Sektoren (insbes. Schlüsseltechnologien) und 25 % für alle sonstigen Branchen. Künftig bliebe es bei 10 % und 25 %; die 20 %-Fallgruppen würden auf 25 % angehoben. Diese Schwellenanhebung dürfte aber nur begrenzte praktische Auswirkung haben: Nach der Evaluierung des BMWE hat die 20 %-Schwelle nie zu Beschränkungen geführt. Für börsennotierte Gesellschaften soll im fallgruppenspezifischen Verfahren eine neue eigene Schwelle von 15 % (statt 25 %) eingeführt werden. Die Begründung dafür liegt darin, dass bei niedrigen Hauptversammlungspräsenzen schon geringere Anteile eine faktische Sperrminorität vermitteln können. Für börsennotierte Zielunternehmen wirkt die Neuordnung damit eher verschärfend.
Auch bei Zuerwerben gäbe es nach dem Referentenentwurf Bewegung. Bisher ist ein Hinzuerwerb nur bis 75 % prüfbar. Diesen „Safe Harbour“ will das BMWE abschaffen: Auch die Aufstockung auf 100 % soll prüfbar bzw. genehmigungspflichtig werden, weil dabei Vetorechte von Mitgesellschaftern entfallen können. Die 40 %-Schwelle entfiele. Für börsennotierte Unternehmen soll im sektorspezifischen und im fallgruppenspezifischen Verfahren künftig eine an § 29 Abs. 2 WpÜG angelehnte Hinzuerwerbsschwelle von 30 % gelten. Zudem würden nach dem Referentenentwurf dem Erwerber ausdrücklich auch Stimmrechte zugerechnet, die ein Dritter für seine Rechnung hält – nach der Begründung etwa bei Treuhand- und Fondsstrukturen.
Erweiterter Erwerbsbegriff
Der Erwerbsbegriff soll künftig zentral definiert und in drei Punkten erweitert werden: Beim Asset Deal genügt schon ein „wesentlicher Teil” des Vermögens – was nach der Begründung auch durch eine Lizenz erfüllt sein kann –, einschließlich in Deutschland belegenen Vermögens ausländischer Unternehmen. Der Erwerb von Einfluss über Sonderrechte wie Gremiensitze oder Vetopositionen wäre auch ohne jeden Stimmrechtserwerb prüfbar. Und der Umgehungstatbestand würde nach kartellrechtlichem Vorbild auch Gestaltungen erfassen, die zwar nicht die Umgehung einer Prüfung bezwecken, aber objektiv eine Prüfung vermeiden.
Positiv begrenzt wird der Anwendungsbereich der Investitionsprüfung bei konzerninternen Umstrukturierungen: Kein Erwerb läge vor, wenn das Geschäft nur zwischen Gesellschaften derselben Konzernmutter – oder mit dieser selbst – geschlossen wird und kein Erwerber aus einem neuen Staat in die Beteiligungskette tritt. Anders als bisher würde diese Ausnahme in allen Verfahren gelten – also auch im Bereich der sektorspezifischen Investitionsprüfung – und ohne das Erfordernis eines gemeinsamen Drittstaatssitzes der Erwerbsbeteiligten. Konzerninterne Umstrukturierungen dürften damit in vielen Fällen nicht mehr prüfbar sein. Ebenfalls ausgenommen wären Übernahmen im Wege von Abwicklungsinstrumenten für Banken, zentrale Gegenparteien und Versicherer, weil hier regelmäßig binnen weniger Tage entschieden werden muss.
Greenfield-Investitionen bleiben im Referentenentwurf bewusst ausgenommen. Geprüft wird nur der Erwerb bestehender Unternehmen; bei Neugründungen fehlen nach der Begründung die typischen Erwerbsrisiken. Für Gründungen in kritischen Bereichen verweist das BMWE auf Fachgesetze mit eigenen Genehmigungsvorbehalten.
Streichung des EFTA-Privilegs
Erwerber aus den EFTA-Staaten (Schweiz, Norwegen, Island, Liechtenstein) stehen bislang EU-Erwerbern gleich und unterliegen nur dem sektorspezifischen Verfahren. Da die EU-Screening-Verordnung jedes Nicht-EU-Gebiet als Drittstaat einordnet, fielen sie künftig unter alle drei Verfahren.
Staatsangehörigkeit statt Wohnsitz
Bislang genügt für die Einordnung als Inländer bzw. EU-Ansässiger ein Wohnsitz in Deutschland bzw. der EU. Der Entwurf verlangt zusätzlich ausschließlich deutsche bzw. EU-Staatsangehörigkeit. Doppelstaatler mit Drittstaatspass wären damit immer ausländische Erwerber.
Zusätzliche und erweiterte Fallgruppen
Die IPV übernimmt die bisherigen genehmigungspflichtigen Fallgruppen und ergänzt die von der EU-Screening-Verordnung vorgegebenen Sektoren, darunter Halbleiter, Quantentechnologie, bestimmte KI-Modelle, kritische Rohstoffe samt Bevorratung und Wahlsysteme. Besonders weit reicht die Dual-Use-Fallgruppe: Sie soll künftig alle gelisteten Dual-Use-Güter erfassen, sodass deren Entwicklung, Herstellung oder Vertrieb ab einem Erwerb von 25% der Stimmrechte eine Genehmigungspflicht auslöst. Bei kritischen Anlagen genügt künftig schon die tatsächliche Gewalt statt der Betreibereigenschaft. Enger gefasst würden etwa die Fallgruppen zu persönlicher Schutzausrüstung und Arzneimitteln. Mehrere Fallgruppen sind zwischen den Ministerien noch nicht geeint.
Neuer Fristenmechanismus
Auf dem Papier werden die Fristen kürzer: Phase I soll 45 Tage statt zwei Monate dauern und nicht verlängerbar sein, die vertiefte Prüfung 120 Tage statt vier Monate mit Verlängerungsmöglichkeit um bis zu 90 Tage. Der Haken liegt im Fristbeginn: Beide Fristen sollen erst ab Eingang der vollständigen Unterlagen und nicht mehr ab Kenntnis vom Vertragsschluss laufen. Ob und wann die Frist überhaupt anläuft, hinge damit von der Vollständigkeit ab – wann das BMWE diese festzustellen hat, regelt der Entwurf nicht. Eine einvernehmliche Verlängerung wäre nur noch in Phase II möglich und bedürfte allein die Zustimmung des Erwerbers und nicht mehr auch des Veräußerers. Neu ist zudem eine Hemmung, solange Fragen anderer Mitgliedstaaten oder der Kommission aus dem EU-Kooperationsmechanismus offen sind. Frühere Rechtssicherheit verspricht die auf drei statt fünf Jahre verkürzte Aufgreiffrist nach Signing, wenn kein Genehmigungsantrag gestellt wird.
Befugnisse des BMWE und Kontrolle
Das Instrumentarium des BMWE würde deutlich erweitert: vorläufige Maßnahmen bis hin zum Vollzugsverbot, auch im sektorübergreifenden Verfahren und schon ab Kenntnis vom bevorstehenden Vertragsschluss; Auskunftspflichten unbeteiligter Dritter wie Kunden und Wettbewerber; die Einstellung nicht betriebener Verfahren. Auf die bisherige Gewissheit, dass Prüfentscheidungen grundsätzlich nicht öffentlich werden, könnten sich Investoren nicht mehr verlassen: Untersagungen würden unter Nennung der Beteiligten veröffentlicht, Anordnungen nach Ermessen. Immerhin wäre die Akteneinsicht nach dem Informationsfreiheitsgesetz ausgeschlossen. Meldeverstöße, unvollständige oder verspätete Unterlagen und unbeantwortete Auskunftsersuchen würden erstmals bußgeldbewehrt, allerdings nur mit bis zu EUR 100.000. Ein Bußgeld bis zu EUR 1 Million droht bei fahrlässigen Verstößen gegen Vollzugsverbote, Anordnungen oder Untersagungen. Vorsätzliche Verstöße blieben mit bis zu fünf Jahren Freiheitsstrafe strafbewehrt. Für Untersagungen soll künftig statt eines Kabinettsbeschlusses das Einvernehmen von Kanzleramt, Auswärtigem Amt sowie Innen-, Verteidigungs- und Finanzministerium genügen – eine niedrigere Hürde für ein Verbot.
Kommentar und Ausblick
Die Bündelung in einem eigenen Gesetz ist überfällig und macht das Recht lesbarer und verständlicher. In der Gesamtschau überwiegen für ausländische Investoren jedoch die zusätzlichen Belastungen. Die Erleichterungen – Wegfall der 20 %- und der 40 %-Schwelle, kürzere Aufgreiffrist, weitere Ausnahme für konzerninterne Umstrukturierungen – sind zu begrüßen, betreffen aber meist Fälle, die schon heute selten kritisch sind. Neue und stark erweiterte genehmigungspflichtige Sektoren sowie die Erweiterung des Ausländer- und Erwerbsbegriffs dagegen werden zu erheblich mehr prüffähigen Erwerben führen.
Der Referentenentwurf durchläuft aktuell die Ressortabstimmung, wobei insbesondere zahlreiche IPV-Fallgruppen zur Diskussion stehen werden. Das BMWE hört nun Länder, Verbände und andere Stakeholder an, um dann den parlamentarischen Gesetzgebungsprozess anzustoßen. Bis zur Verabschiedung als Gesetz hat das IPG also noch einen Weg vor sich, und wo Unionsrecht keine zwingenden Vorgaben macht, sind noch weitreichende Änderungen möglich. Aus den verschiedenen Ministerien kommen bereits verschärfende Vorschläge, vor allem bezüglich Greenfield-Investitionen und zur Prüfung von EU-Investoren beispielsweise im Bereich kritischer Infrastrukturen.
Zeitlich soll das neue Recht auf Verträge anwendbar sein, die ab einem noch offenen Stichtag im Jahr 2027 geschlossen werden; bis dahin gälten AWG und AWV fort. Die EU-Screening-Verordnung selbst ist ab dem 17. Januar 2028 verpflichtend anzuwenden. Die IPV soll künftig als Ministerverordnung des BMWE ohne Zustimmung des Bundesrates ergehen, sodass sich die Fallgruppen auch später vergleichsweise schnell anpassen ließen.
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