Der Regierungsentwurf zum Gesetz zur beschleunigten Planung und Beschaffung für die Bundeswehr – BwPBBG

Die Stärkung der Verteidigungsfähigkeit bleibt weiterhin ein akutes Thema und stellt ein dringendes Anliegen der Bundesregierung dar. Das Kabinett hat deshalb am 23. Juli 2025 – noch vor der Sommerpause – ein neues Gesetz zur beschleunigten Planung und Beschaffung für die Bundeswehr (BwPBBG) auf den Weg gebracht. Vorgesehen ist, das bisherige Bundeswehrbeschaffungsbeschleunigungsgesetz (BwBBG) durch eine inhaltlich deutlich weitreichendere Neufassung zu ersetzen und damit zugleich bis Ende 2035 zu verlängern. Außerdem sind Änderungen im Luftverkehrsgesetz geplant. 

Die wichtigsten Neuregelungen des aktuellen Gesetzentwurfs fassen wir im Folgenden zusammen:

Vergaberechtliche Änderungen nach BwBBG

Das bisherige BwBBG vom 19. Juli 2022 zielte darauf ab, durch zeitlich begrenzte Änderungen im Vergaberecht zu einem schnellen Ausbau des „Fähigkeitsspektrums der Bundeswehr“ beizutragen (Bundeswehrbeschaffungsbeschleunigungsgesetz | Gleiss Lutz). Die Geltungsdauer des Gesetzes ist bis zum Ablauf des Jahres 2026 befristet. Inzwischen sind drei Jahre vergangen und der Beschaffungsbedarf der Bundeswehr hält weiter an. Um die Bundeswehr so schnell wie möglich mit benötigten Liefer-, Dienst- und Bauleistungen zu versorgen, sollen deswegen weitere vergaberechtliche Erleichterungen eingeführt und Hürden bei Genehmigungsverfahren abgebaut werden. Zudem ist vorgesehen, die Berücksichtigung von Verteidigungs- und Sicherheitsinteressen im Rahmen von Vergabe- und Genehmigungsverfahren weiter zu stärken und Regelungen einzuführen, um innovative Beschaffung zu fördern.

Das bisherige BwBBG soll unmittelbar am Tag nach der Verkündung des BwPBBG außer Kraft treten und durch eine deutlich umfangreichere Neufassung des BwBBG (Art. 1 des Gesetzentwurfs) ersetzt werden, die grundsätzlich bis zum 31. Dezember 2035 in Kraft bleiben soll. Darin enthalten sind eine Fülle von Ausnahmevorschriften, die eine Abweichung von den sonstigen etablierten Regelungen im Haushaltsrecht und im Vergaberecht ermöglichen, den Rechtsschutz von Wirtschaftsteilnehmern einschränken, Vergabeverfahren beschleunigen sollen und darüber hinaus zusätzliche (Gestaltungs-)Möglichkeiten eröffnen. Unter anderem betreffen die Neuerungen im BwBBG folgende Aspekte:

• Der sachliche Anwendungsbereich des BwBBG wird deutlich erweitert (§ 1 BwBBG n.F.). So erfasst das bisherige BwBBG ausschließlich Militärausrüstung i.S.v. § 104 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 GWB (d.h. Waffen, Munition und sonstiges Kriegsmaterial) sowie Bau- und Instandhaltungsleistungen, die in unmittelbarem Zusammenhang mit solchen Rüstungsgütern stehen. In Zukunft soll das Gesetz darüber hinaus nicht nur alle verteidigungs- und sicherheitsspezifischen Aufträge i.S.d. § 104 GWB – also den gesamten Anwendungsbereich der Richtlinie 2009/81/EG und der Vergabeverordnung Verteidigung und Sicherheit (VSVgV) – erfassen, wenn es um die Deckung von Bedarfen der Bundeswehr geht, sondern darüber hinaus sollen in Zukunft sogar nicht verteidigungs- und sicherheitsspezifische Aufträge der Bundeswehr und ihrer Einrichtungen vom BwBBG erfasst sein, die in den Anwendungsbereich des „normalen“ Vergaberechts nach der Richtlinie 2014/24/EU und der Vergabeverordnung VgV fallen. Die Entwurfsbegründung nennt beispielsweise Aufträge zur Beschaffung von Sanitätsmaterial wie medizinischer Geräte oder Medikamente. Betroffen wären aber z.B. auch Aufträge zur Versorgung mit Speisen, Getränken oder Reinigungsdienstleistungen sowie Baumaßnahmen und Planungsleistungen, die nicht von § 104 GWB erfasst werden. Es genügt insoweit, dass die Bundeswehr Bedarfsträger ist; auf den Gegenstand der Beschaffung kommt es danach nicht mehr an. Ob eine derart umfassende Ausdehnung der bisherigen Sonderregelungen für Rüstungsgüter angesichts der Zielsetzung der Bundesregierung wirklich geboten ist, ist offen.
• § 2 BwBBG n.F. soll durch „klarstellende Auslegungsregeln“ Rechtsunsicherheiten bei der Anwendung der kartellvergaberechtlichen Bereichsausnahme nach § 107 Abs. 2 Satz 1 GWB i.V.m. Art. 346 AEUV ausräumen. Die Norm soll zukünftig definieren, was wesentliche Sicherheitsinteressen der Bundesrepublik sind und wann diese grundsätzlich berührt sind. Die Bedeutung dieser „Auslegungsregeln“ ist allerdings äußerst fraglich, da der nationale Gesetzgeber keine über Art. 346 AEUV hinausgehenden Ausnahmebestimmung von unionsrechtlichen Vorgaben schaffen kann. Über eine bloße Indizwirkung dürfte die Bedeutung dieser Regelungen – ähnlich wie bei dem bereits bestehenden § 107 Abs. 2 Satz 2 GWB – nicht hinausgehen. Dies gilt zumal vor dem Hintergrund der jüngsten Klarstellung der Kommission im Rahmen des European Defence Readiness Omnibus, dass die Anwendung der Ausnahmeregelung des Art. 346 AEUV im Bereich der Verteidigungsbeschaffung weiterhin streng geprüft werde. Auch künftig sei eine einzelfallbezogene Prüfung der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit nationaler Maßnahmen nach Art. 346 AEUV – unter Berücksichtigung des jeweiligen Kontexts und der Auswirkungen der Maßnahme – erforderlich.
• Nach § 5 BwBBG n.F. wird eine neue Ausnahmeregelung zum haushaltsrechtlichen Vorleistungsverbot eingeführt. § 56 Abs. 1 BHO ist demnach so anzuwenden, dass die Vereinbarung von Vorauszahlungen auch dann zulässig ist, wenn das Vorsehen einer Vorleistung in den Vertragsbedingungen in einem wettbewerblichen Verfahren aus Sicht des Auftraggebers geeignet ist, die Anzahl der Bewerber oder Bieter zu erhöhen. Insbesondere für Start-Ups und Unternehmen mit weniger Kapital ist diese Änderung bedeutsam. Bisher konnte der Bund erst zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses prüfen, ob eine Ausnahme vom Vorleistungsverbot möglich ist.
• Zentral ist außerdem die vollständige Aussetzung des Gebots der losweisen Vergabe nach § 8 BwBBG n.F., welches nach § 3 Abs. 1 Satz 1 BwBBG schon aktuell erheblich eingeschränkt ist. Zur Begründung führt der Gesetzentwurf aus, dass angesichts der aktuellen Situation eine Regelung erforderlich sei, die für öffentliche Aufträge zur Deckung von Bundeswehrbedarf „die zeitliche[n] Risiken auf ein absolutes Minimum reduziert“. Die Regelung ist gem. § 20 BwBBG n.F. – anders als der Rest des Gesetzes – bis Ende 2030 befristet. Bis dahin sollen die Auswirkungen des Verzichts auf die mittelstandsschützende Losvergabe beobachtet werden.
• Von besonderer Bedeutung ist auch, dass die sofortige Beschwerde künftig keine aufschiebende Wirkung mehr haben soll, wenn der Antragsteller im vorangegangen Nachprüfungsverfahren vor der Vergabekammer unterlag (§ 16 BwBBG). Der Gesetzentwurf stellt in der Begründung dar, dass die aufschiebende Wirkung von den zuständigen Vergabesenaten bereits nach aktueller Rechtslage nur ausnahmsweise angeordnet werden dürfe, dies aber in der Praxis bislang regelmäßig geschehen sei. Hierdurch würden „wichtige Verteidigungsvergaben“ verzögert werden, darunter auch solche, bei denen der Antragsteller im Beschwerdeverfahren letztlich unterliege. Dass sich diese These empirisch belegen ließe, darf – jedenfalls mit Blick auf die jüngere Vergangenheit – bezweifelt werden. Der jeweilige Beschwerdeführer ist durch diese Neuregelung zwar nicht rechtsschutzlos. Er hat weiterhin die Möglichkeit, auf Basis einer (Fortsetzungs-)Feststellungsentscheidung Schadensersatz einzuklagen (sog. Sekundärrechtsschutz). Ihm wird wegen der erstinstanzlichen Zuständigkeit der Vergabekammern aber faktisch die Möglichkeit genommen, vor einem staatlichen Gericht verlässlich die Chance auf den Zuschlag auf sein eigenes Angebot erstreiten zu können (sog. Primärrechtsschutz). Dies erscheint mit Blick auf die völker- und verfassungsrechtlichen Vorgaben an den gerichtlichen Rechtsschutz im Vergabeverfahren nicht unproblematisch.
• § 15 Abs. 2 BwBBG n.F. führt eine Rügeobliegenheit bei sog. „De-Facto-Vergaben“ ein. Die Norm orientiert sich nach der Gesetzesbegründung an der Rügepräklusion für reguläre Vergabeverfahren in § 160 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 GWB. Sie setzt grundsätzlich positive Kenntnis voraus, stellt aber für die Frage des Vergabeverstoßes auf bloße Erkennbarkeit ab. Bisher war umstritten, ob eine Rügeobliegenheit während laufender De-Facto-Vergaben besteht, sodass die Neuregelung grundsätzlich für mehr Klarheit und Rechtssicherheit sorgt. Weshalb diese Klärung allerdings dem Bereich der Beschaffung für bzw. durch die Bundeswehr vorbehalten bleiben soll, erschließt sich nicht ohne Weiteres.
• § 11 Abs. 1 BwBBG n.F. erlaubt es öffentlichen Auftraggebern abweichend von § 97 Abs. 2 GWB, Unternehmen aus Drittstaaten vom Vergabeverfahren auszuschließen. Als Drittstaaten sollen Staaten gelten, die nicht Teil der Europäischen Union (EU), des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR), des Übereinkommens über das öffentliche Beschaffungswesen (GPA) oder eines anderen für die Europäische Union bindenden internationalen Übereinkommens sind (vgl. § 11 Abs. 5 BWBBG n.F.). Die Ausschlussmöglichkeit soll nicht nur auf Ebene von Bewerbern und Bietern greifen, sondern auch hinsichtlich deren Unterauftragnehmer. Der Gesetzentwurf greift damit ausdrücklich auf jüngere Rechtsprechung des EuGH zurück, wonach das Unionsrecht Wirtschaftsteilnehmern aus Drittstaaten grundsätzlich keinen Anspruch auf gleichen Zugang zu öffentlichen Aufträgen gewährleiste. Im Anwendungsbereich des BwBBG konnten bislang nur Unternehmen aus solchen Drittstaaten, die nicht die notwendige Gewähr für die Wahrung der deutschen Sicherheitsinteressen bieten, ausgeschlossen werden. Nach § 11 Abs. 2 BwBBG n.F. dürfen Auftraggeber nun zudem fordern, dass ein bestimmter Prozentsatz der Waren oder Dienstleistungen aus der EU kommt. Bieter aus Staaten des Europäischen Wirtschaftsraums oder aus Staaten, denen gegenüber sich die EU völkerrechtlich zur Öffnung ihres öffentlichen Beschaffungsmarktes verpflichtet hat (z.B. GPA-Abkommen), sind EU-Bietern gleich zu setzen (§ 11 Abs. 5 BwBBG).
• Als zusätzliche Verfahrensart für verteidigungs- und sicherheitsspezifische öffentliche Aufträge soll § 14 BwBBG n.F. zukünftig auch die Innovationspartnerschaft ermöglichen, die bisher im Anwendungsbereich der VsVgV ebenso wenig vorgesehen ist wie in der zugrunde liegenden RL (EU) 2009/81/EG. Hierdurch soll insbesondere die Beschaffung noch nicht vollständig entwickelter Technologien, z.B. im Bereich der künstlichen Intelligenz, erleichtert werden. Allerdings dürfte der Gesetzentwurf hiermit aktuell noch über den unionsrechtlichen Rahmen für die Vergabe von Aufträgen in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit hinausreichen. Denn die im Rahmen des European Defence Readiness Omnibus geplante Einführung der Innovationspartnerschaft für die Vergabe von Aufträgen, die der Richtlinie (EU) 2009/81/EG unterliegen, ist aktuell noch nicht umgesetzt.
• Eine weitere Erleichterung bringt § 17 Abs. 2 BwBBG n.F., wonach im Falle einer Krise eine (auch nach den Maßstäben des § 132 GWB wesentliche) Auftragsänderung ohne Ausschreibung möglich sein soll. Auch das Instrument der Rahmenvereinbarung soll künftig flexibler gehandhabt werden können (§ 18 BwBBG n.F.).

Zusammenspiel mit dem European Defence Readiness Omnibus und weiteren Reformvorhaben

Zeitlich trifft der Gesetzentwurf mit den Vorschlägen der EU-Kommission zum European Defence Readiness Omnibus zusammen, denen der Entwurf bereits an mehreren Stellen durch dynamische Verweise auf das Unionsrecht Rechnung trägt. Zudem zeichnet sich bereits ab, dass die Bundesregierung auch Reformen außerhalb des Anwendungsbereichs des BwBBG plant. Das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWE) hat bereits den „Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung der Vergabe öffentlicher Aufträge“ vorgelegt, welcher unter anderem ebenfalls Änderungen im Bereich der Losvergabe und hinsichtlich der aufschiebenden Wirkung der sofortigen Beschwerde vorsieht.

Änderungen im Luftverkehrsrecht

Das geplante BwPBBG sieht außer Änderungen im BwBBG auch Änderungen im Luftverkehrsgesetz vor (Art. 2 des Gesetzentwurfs). Hier wird vor allem der bestehende Schutz für militärische Flugsicherungseinrichtungen auf Luftverteidigungsradaranlagen ausgeweitet, der Bestandschutz bestehender militärischer Flugplätze gefestigt und eine schnellere Neuanlage bzw. Änderung militärischer Flugplätze ermöglicht. Zudem wird die Berücksichtigung von Interessen der Bundeswehr gestärkt. Ziel ist auch hier, die Einsatzfähigkeit der Bundeswehr zu stärken und gleichzeitig Verfahren zu beschleunigen und zu entbürokratisieren.

Änderungen für die Beschaffung im Unterschwellenbereich

Gemeinsam mit dem Gesetzentwurf hat die Bundesregierung außerdem „Abweichende Verwaltungsvorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge zur Deckung der Bedarfe der Bundeswehr“ beschlossen. Die ab dem 1. August 2025 geltenden Neuregelungen sehen erhebliche Erleichterungen für die Beschaffung unterhalb der EU-Schwellenwerte vor, etwa durch Anhebung der Wertgrenzen für Direktvergaben. Insbesondere soll es möglich sein, Bauaufträge zur Deckung der Bedarfe der Bundeswehr bis zu einem Auftragswert von EUR 1.000.000 netto direkt zu vergeben. Bei Liefer- und Dienstleistungen zur Deckung der Bedarfe der Bundeswehr, die unterhalb des jeweiligen EU-Schwellenwerts für die Anwendung des Oberschwellenvergaberechts liegen, wird eine Wertgrenze für Direktaufträge im Unterschwellenbereich sogar vollständig wegfallen (oder mit anderen Worten deckt sich die Wertgrenze dann jeweils mit dem Schwellenwert). Verteidigungs- und sicherheitsspezifischen Liefer- und Dienstleistungsaufträgen unter einem Wert von EUR 443.000 können demnach ab August pauschal direkt vergeben werden. Nach Umsetzung der von der Kommission im Defence Readiness Omnibus angekündigten Anhebung des Schwellenwerts auf EUR 900.000 würde sich zugleich auch die Wertgrenze für eine pauschale Direktvergabe noch einmal verdoppeln. Ob die Anwendung dieser Regelung der von EuGH und EU-Kommission angemahnten Anwendung der Binnenmarktregeln im Unterschwellenbereich gerecht werden kann, könnte kritisch gesehen werden.

Fazit und Ausblick

Die Verlängerung des BwBBG ist ein Schritt, der angesichts der aktuellen sicherheitspolitischen Situation nicht überrascht. Ob er wirklich den Kern des Problems trifft – oder ob die eigentlichen Hemmnisse für eine schnelle Herstellung der Abschreckungs- und Verteidigungsfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland möglicherweise schon bisher eher außerhalb des Vergaberechts verortet waren – mag jede/r für sich selbst beurteilen. Die Politik der Bundesregierung jedenfalls ist klar. Die vergaberechtlichen Spielräume sollen zugunsten der Bundeswehr massiv ausgedehnt werden. Während das bisherige BwBBG hinter den Erwartungen zurückblieb, sind nun deutlich weiter reichende Regelungen zur angestrebten Beschleunigung enthalten.

Spannend bleibt, ob die Neuregelungen und deren Handhabung im Einzelfall einer rechtlichen Überprüfung am Maßstab des EU-Rechts standhalten werden. Fraglich ist zudem, ob vor diesem Hintergrund das zugleich verfolgte Ziel größerer Rechtssicherheit bei der Anwendung des Vergaberechts und seiner Ausnahmen durchgehend erreicht werden kann.

Nach Ziff. IV der neuen „Abweichenden Verwaltungsvorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge zur Deckung der Bedarfe der Bundeswehr“, bleibt die „Richtlinie der Bundesregierung zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung“ zu beachten. Die in dieser Richtlinie hervorgehobene Bedeutung öffentlicher Ausschreibungen für die Korruptionsprävention und die Risiken jeden Verzichts auf die Transparenz regelhafter Vergabeverfahren werden die Vergabestellen der Bundeswehr zwangsläufig vor neue Herausforderungen stellen. Das erhebliche Risiko für strukturelle Unwirtschaftlichkeit und Korruption, das die Ausweitung von Direktvergaben grundsätzlich in sich birgt, muss in jedem Einzelfall durch konkrete Sicherheitsinteressen gerechtfertigt sein.

Das BwPBBG soll Anfang 2026 in Kraft treten. Zuvor muss der Gesetzentwurf allerdings noch das parlamentarische Verfahren durchlaufen und vom Bundestag gebilligt werden. Damit dürfte zeitnah nach der Sommerpause des Parlaments zu rechnen sein.