Außenwirtschaftsrecht Update: Ukraine-Konflikt – Neue Sanktionen der EU und der USA gegen Russland treten in Kraft

Als Reaktion auf den russischen Militärangriff auf die Ukraine hat die EU am 23. und 25. Februar 2022 weitreichende Wirtschaftssanktionen gegen Russland erlassen. Die Sanktionspakete enthalten sowohl eine Verschärfung und Erweiterung der bestehenden Finanzsanktionen und personenbezogenen Sanktionen, Beschränkungen des Güterverkehrs mit Russland als auch umfassende territoriale Sanktionen, die den Handel und Transaktionen mit den Gebieten Donezk und Luhansk einschränken. Am 26. Februar 2022 haben die EU-Staaten und ihre westlichen Verbündeten zudem beschlossen, die bereits sanktionierten russischen Finanzinstitute zusätzlich aus dem internationalen SWIFT-System auszuschließen und weitere Sanktionen gegen die russische Zentralbank zu verhängen. Auch die USA hatten zuvor bereits weitere Sanktionsmaßnahmen gegen Russland beschlossen. Für deutsche Unternehmen, die Russland-Geschäft betreiben, haben die Sanktionen weitreichende Konsequenzen.

EU-Sanktionen

Die EU hat am 23. Februar 2022 als Reaktion auf die russische Anerkennung der nicht von der ukrainischen Regierung kontrollierten Gebiete der Regionen Donezk und Luhansk als unabhängige Gebietseinheiten in einem ersten Schritt die Wirtschaftssanktionen gegenüber Russland durch Änderung/Ergänzung der Verordnungen (EU) 269/2014 und 833/2014 verschärft und zudem den Außenhandel mit den Regionen Donezk und Luhansk beschränkt (Verordnung (EU) 2022/263). Nach dem Militärangriff Russlands auf die Ukraine hat die EU am 25. Februar 2022 weitere Verschärfungen sowohl der güterbezogenen Sanktionen als auch der Finanzsanktionen gegen Russlands beschlossen.

• Die von der EU erlassenen Verordnungen enthalten umfassende personenbezogene Sanktionen gegen derzeit insgesamt 670 Personen und 55 Einrichtungen, einschließlich des russischen Präsidenten, des Außenministers, Mitgliedern des Nationalen Sicherheitsrates, der Staatsduma und Personen, die die russische Militäraktion von Belarus aus unterstützt haben (vgl. Durchführungsverordnungen (EU) 2022/332, (EU) 2022/269, (EU) 2022/261, (EU) 2022/261).
  • Der persönliche Anwendungsbereich der auf die Annexion der Krim und Sewastopols zugeschnittenen Verordnung (EU) 269/2014 wurde erweitert. Insbesondere zählen dazu nach dem neuen Art. 3 der Verordnung (EU) 269/2014 unter anderem auch führende Geschäftsleute sowie juristische Personen, Organisationen oder Einrichtungen in bestimmten Wirtschaftssektoren, die als wesentliche Einnahmequelle der russischen Regierung angesehen werden (vgl. hierzu Verordnung (EU) 2022/330).
  • Für die auf dieser Grundlage gelisteten Personen besteht ein Ein- und Durchreiseverbot für das Gebiet der Europäischen Union. Zudem werden sämtliche Gelder und wirtschaftliche Ressourcen der betroffenen Personen eingefroren.
  • Das für deutsche Unternehmen wichtigste Element der personenbezogenen Sanktionen ist jedoch das Bereitstellungsverbot. Demnach dürfen gelisteten Personen weder unmittelbar noch mittelbar Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen zur Verfügung gestellt werden oder zugutekommen. Dasselbe gilt für von gelisteten Personen gehaltene oder kontrollierte Organisationen oder Einrichtungen. Die weite Formulierung des Gesetzeswortlauts soll Umgehungsgeschäfte verhindern, so dass etwa auch die Lieferung an ein Unternehmen verboten ist, das im Eigentum einer gelisteten Person steht oder von diesem kontrolliert wird.
  • Schließlich sollen im Rahmen von Visa-Beschränkungen Diplomaten, andere russische Beamte und Geschäftsleute keinen privilegierten Zugang mehr zur EU erhalten (Beschluss (EU) 2022/333).
• Durch umfassende Finanzsanktionen will die EU zudem erreichen, die Kreditkosten Russlands zu erhöhen, die Inflation zu steigern und sukzessive die industrielle Basis Russlands auszuhöhlen. Zu diesem Zweck hat die EU insbesondere folgende Maßnahmen beschlossen:
  • Das bereits bestehende Handelsverbot für bestimmte übertragbare Wertpapiere und Geldmarktinstrumente wurde ausgeweitet. Es gilt nunmehr insbesondere auch für durch Russland, seine Regierung sowie die russische Zentralbank begebene Wertpapiere und Geldmarktinstrumente. Das Verbot erfasst zudem unter anderem die in den ergänzten Anhängen III, V, VI, XII und XIII der Verordnung (EU) 833/2014 gelisteten Kreditinstitute und Unternehmen, die den russischen Staat wesentlich unterstützen bzw. in der Militär- oder Ölindustrie tätig sind.
  • Ergänzend zum Wertpapierhandelsverbot besteht ein grundsätzliches Verbot der Neuvergabe von Krediten und Darlehen an die vorgenannten Institute und Unternehmen nach dem 23. bzw. 26. Februar 2022.
  • Weiterhin gilt nunmehr ein Verkaufsverbot für auf Euro lautende, nach dem 12. April 2022 begebene, übertragbare Wertpapiere an russische Kunden.
  • Aktien russischer Staatsunternehmen sollen nicht mehr in der EU gehandelt werden dürfen. Hierzu enthält die Verordnung (EU) 2022/328 das Verbot der Börsennotierung und Erbringung von Dienstleistungen im Zusammenhang mit Aktien russischer Unternehmen an EU-Handelsplätzen.
  • Neu eingeführt wurde schließlich ein Verbot der Entgegenahme von 100.000 EUR übersteigenden Einlagen (im Sinne der Legaldefinition in Art. 1 lit. k der Verordnung (EU) 833/2014) russischer Staatsangehöriger oder Gebietsansässiger. Eine Ausnahme von diesem Verbot gilt u.a. dann, wenn die Einlagen für den nicht verbotenen grenzüberschreitenden Handel mit Waren und Dienstleistungen zwischen der Union und Russland erforderlich sind.
• Seit dem 26. Februar 2022 gilt zudem ein grundsätzliches Verbot, öffentliche Finanzmittel oder Finanzhilfen für den Handel mit Russland oder für Investitionen in Russland bereitzustellen. In der Konsequenz hat die Bundesregierung bereits angekündigt, die Bewilligung von Hermes-Bürgschaften und Investitionsgarantien für Russland bis auf Weiteres auszusetzen. Dies betrifft auch den Handel mit nicht sanktionierten Gütern.
• Auch im Bereich der güterbezogenen Sanktionen hat die EU die bestehenden Beschränkungen der Verordnung (EU) 833/2014 verschärft und um zusätzliche Regelungen ergänzt (vgl. Verordnung (EU) 2022/328):
  • Das Exportverbot für in Anhang I der Dual Use-Verordnung gelisteten Dual Use-Güter wurde insoweit verschärft, als nunmehr der unmittelbare oder mittelbare Verkauf, die Ausfuhr, Verbringung und Lieferung insgesamt verboten sind. Anders als bisher kommt es damit also nicht mehr auf die konkrete (militärische oder zivile) Verwendung der Güter in Russland an. Ausnahmen gelten lediglich für bestimmte humanitäre Verwendungszwecke. Zudem können Unternehmen für die Ausfuhr von Dual Use-Gütern bis zum 30. April 2022 beim BAFA eine Ausnahmegenehmigung beantragen, wenn die Güter für nichtmilitärische Zwecke und nichtmilitärische Endnutzer bestimmt sind und die Lieferung der Erfüllung von vor dem 26. Februar 2022 geschlossenen Altverträgen dient.
  • Neu eingeführt hat die EU ein Exportverbot für Güter und Technologien (mit oder ohne Ursprung in der Union), die zur militärischen und technologischen Stärkung Russlands oder zur Entwicklung des Verteidigungs- und Sicherheitssektors beitragen können. Betroffene Güter sind im neuen Anhang VII der Verordnung (EU) 833/2014 gelistet. Auch hier gelten Ausnahmen für bestimmte humanitäre Zwecke. Wie bei den Dual Use-Gütern können Unternehmen zudem unter den oben genannten Voraussetzungen Ausnahmegenehmigungen für die Erfüllung von Altverträgen beantragen.
  • Vorgesehen ist nun zudem ein Exportverbot auch für bestimmte Anlagen für die Ölraffineration, die im neuen Anhang X der Verordnung (EU) 833/2014 gelistet sind, sowie für Güter und Technologien für die Verwendung in der Luft- und Raumfahrtindustrie (neuer Anhang XI). Beide Verbote gelten nicht für die Erfüllung – bis 27. Mai 2022 – von Altverträgen, die vor dem 26. Februar 2022 geschlossen wurden. Die Regelung enthält somit erstmalig auch im Bereich der Russland-Sanktionen eine sog. „wind-down period“, während der bestehende Altverträge noch abgewickelt werden dürfen, aber auch abgewickelt werden müssen.
• Die Verordnung (EU) 2022/263 enthält zudem nunmehr ein umfassendes Einfuhrverbot für Waren mit Ursprung in den ukrainischen Regionen Donezk und Luhansk sowie ein Verbot der direkten oder indirekten Bereitstellung von Finanzmitteln oder Finanzhilfen sowie Versicherungen und Rückversicherungen im Zusammenhang mit der Einfuhr solcher Waren. Eine Ausnahme gilt dabei für solche Waren, für die die Regierung der Ukraine ein Ursprungszeugnis ausgestellt hat. Verboten wird außerdem der Handel mit (sowie die Ausfuhr von) Gütern und Technologien zur Verwendung in den Sektoren Verkehr, Telekommunikation, Energie, Prospektion, Exploration und Förderung von Öl-, Gas- und Mineralressourcen in den ukrainischen Regionen Donezk und Luhansk und die Erbringung von Dienstleistungen in diesen Sektoren. Ebenfalls verboten sind der Erwerb und die Ausweitung von Eigentum an Immobilien oder Einrichtungen und die Gründung von Gemeinschaftsunternehmen einschließlich der Bereitstellung von Finanzierungen und mit diesen Geschäften im Zusammenhang stehenden Wertpapierdienstleistungen. Eine Ausnahme von diesen Verboten gilt für die Erfüllung von vor dem 23. Februar 2022 geschlossenen Altverträgen, sofern die entsprechende Transaktion mindestens fünf Arbeitstage im Voraus an die zuständige Behörde gemeldet wird. Verboten sind schließlich auch Dienstleistungen im Zusammenhang mit tourismusbezogenen Aktivitäten in den beiden Regionen.
• Die Verschärfungen der EU-Sanktionen werden auf das Russland-Geschäft deutscher/europäischer Unternehmen voraussichtlich erhebliche Auswirkungen haben. Dies ist nicht zuletzt auf die beschlossenen Finanzsanktionen zurückzuführen, die in dieser Form einzigartig sind und darauf zielen, den Zugang Russlands zu den wichtigsten Kapitalmärkten zu beschneiden. Nach Einschätzung der EU betreffen diese Sanktionen 70% des russischen Bankenmarktes und wichtige staatliche Unternehmen unter anderem im Verteidigungsbereich.

​US-Sanktionen

Nahezu zeitgleich mit der EU haben auch die USA neue Sanktionspakete erlassen und weitere Wirtschaftssanktionen gegen Russland verhängt. Diese sind nach Inhalt und Ausmaß den europäischen Sanktionen sehr ähnlich, im Detail jedoch nicht deckungsgleich. Zu den wesentlichen US-Sanktionen zählen:

• Territoriale Beschränkungen für den Handel mit den Gebieten Donezk und Luhansk:
  • Umfassendes Importverbot von Waren aus den Regionen Donezk und Luhansk in die USA
  • Umfassendes Exportverbot von Waren in die Regionen Donezk und Luhansk
• Erweiterung der güterbezogenen Beschränkungen im Geschäftsverkehr mit Russland:
  • Ausfuhrbeschränkungen für alle in den USA produzierten oder im Ausland mit US-Technologie / US-Software hergestellten Güter, die geeignet sind, im Militärsektor genutzt zu werden
  • Ausfuhrverbote für Schlüsseltechnologien im Verteidigungs-, Luftfahrt-, und Marinesektor. Dies betrifft insbesondere Technologien im Bereich Halbleiter, Telekommunikation, Verschlüsselungssicherheit, Laser, Sensoren, Navigation, Avionik sowie maritime Technologien.
• Ausweitung personenbezogener Sanktionen durch Erweiterung der SDN-Liste (natürliche Personen aus dem „Umfeld“ von Wladimir Putin; insbesondere die Banken VEB und PSB sowie zahlreiche ihrer Tochtergesellschaften; Nord Stream 2 AG und deren Geschäftsführung) mit der Folge, dass mit diesen Personen keinerlei Geschäfte mehr getätigt werden dürfen.
• Erlass umfassender Finanzsanktionen:
  • Trennung der Verbindung der Sberbank inklusive 25 Töchtern vom US-Finanzsystem
  • Umfassende Blockade der Banken VTB, Otkritie, Sovcombank OJSC und Novikombank sowie deren Tochtergesellschaften durch Einfrieren und Blockieren aller Vermögenswerte dieser Banken
  • Verbot des Erwerbs von und des Handelns mit Staatsanleihen der Russischen Föderation durch US-amerikanische Finanzinstitute am Primärmarkt und ab dem 1. März 2022 auch am Sekundärmarkt; Verbot der Kreditvergabe an den russischen Staat bzw. die russische Zentralbank
  • Verbot der Finanzierung und des Tätigens von Transaktionen mit 13 der größten russischen Unternehmen (u.a. Gazprom, Gazprom Neft, Transneft, Rostelecom, Alrosa und RusHydro).
• Die Auswirkungen der US-Sanktionen auf deutsche/europäische Unternehmen können erheblich sein. Zum einen können die US-Sanktionen auch für deutsche bzw. europäische Unternehmen im Rahmen der Exportkontrolle unmittelbar Geltung erlangen (sog. Primary Sanctions). Dies ist etwa der Fall, wenn US-Güter oder Güter, die einen gewissen Anteil US-Bestandteile enthalten oder auf Grundlage einer US-Technologie hergestellt wurden, exportiert – d. h. aus Deutschland/der EU nach Russland geliefert – werden. Gleiches gilt, wenn US-Personen, insbesondere auch US-Banken (z.B. bei in US-Dollar abgewickelten Geschäften) in das Geschäft involviert sind oder aber das exportierende Unternehmen in verantwortlicher Position US-Personen (einschließlich Greencard-Besitzern) beschäftigt. Zum anderen sehen die von den USA gegen Russland verhängten Sanktionen in bestimmten Fällen auch sog. Secondary Sanctions vor. Diese erfassen nicht nur US-Personen oder Sachverhalte mit US-Bezug, sondern auch Personen aus Drittstaaten. Eine direkte Verbindung zu den USA ist dabei nicht nötig.

Ausschluss russischer Banken vom Zahlungsdienstleistungssystem SWIFT

• Am 26. Februar 2022 vereinbarten die USA, Deutschland und weitere Staaten schließlich den Ausschluss einiger großer russischer Finanzinstitute aus dem Banken-Kommunikationsnetzwerk SWIFT mit dem Ziel, diese von den internationalen Finanzströmen abzuklemmen. Der Ausschluss soll zunächst all diejenigen russischen Banken erfassen, die bereits von der internationalen Gemeinschaft sanktioniert sind. Soweit erforderlich, sollen weitere russische Banken dazukommen.
• Zwar können Banken grundsätzlich auch ohne Swift kommunizieren (zum Beispiel per Direktkontakt über Telefon oder Mail), dies ist allerdings deutlich umständlicher und damit zeit- und kostenintensiver. Der Ausschluss russischer Banken vom System schränkt diese also im internationalen Verkehr stark ein.

Fazit und Handlungsempfehlungen

Die in diesen Tagen in Kraft getretenen Sanktionsmaßnahmen werden ganz erhebliche Auswirkungen auf die Geschäftsaktivitäten von deutschen und europäischen Unternehmen in Russland bzw. mit russischen Geschäftspartnern haben. Insbesondere der Ausschluss russischer Banken aus SWIFT dürfte dazu führen, dass der Handel zwischen Russland und dem Westen weitreichend eingeschränkt wird. Zwar könnten Geschäfte möglicherweise noch über westliche Banken und deren Tochtergesellschaften in Russland abgewickelt werden (soweit diese noch vor Ort und arbeitsfähig sind). Dies wäre jedoch umständlich und deutlich teurer als die bisherige Zahlungsabwicklung. Hinzu kommt, dass jederzeit mit erneuten Verschärfungen der Sanktionen gerechnet werden muss. Betroffene Unternehmen stehen daher aktuell vor enormen Herausforderungen: Dies betrifft zum einen erhöhte Compliance-Anforderungen bei der Analyse exportkontroll- und sanktionsrechtlicher Risiken, um Vollzugshindernisse, unerwartete Verzögerungen des Zeitplans oder sogar strafrechtliche Sanktionen bei Verstößen gegen außenwirtschaftsrechtliche Vorschriften zu vermeiden. Es betrifft aber auch die Frage, welche Maßnahmen das Unternehmen im Hinblick auf seine noch in Russland oder gar der Ukraine befindlichen Mitarbeiter oder Assets treffen soll.

Vor diesem Hintergrund sollten Unternehmen dringend ihre internen Compliance-Strukturen überprüfen und analysieren, ob ausreichend personelle und sachliche Ressourcen für die Bewältigung dieser Aufgaben zur Verfügung stehen. Je nach Betroffenheit des Unternehmens, empfiehlt es sich, eine interne Taskforce einzurichten, um Zuständigkeiten und Aufgaben dort zu bündeln und Berichtswege kurz zu halten.

Im Einzelnen sollten Unternehmen insbesondere die folgenden Themen und Punkte stetig im Blick behalten:

• Monitoring des jeweils aktuellen Stands der EU- und US-Sanktionen sowie deren weitere Entwicklung und Auswirkungen (insbesondere Screening der EU-Listenerweiterungen in kurzen Zeitintervallen).
• Ergreifen der zur Umsetzung der Sanktionen erforderlichen Maßnahmen (Compliance-Management), insbesondere:
  • Vertrags- und Genehmigungsmanagement für Altverträge: Prüfung der bestehenden Geschäftsbeziehungen auf möglicherweise neu eingeführte Verbote bzw. Genehmigungserfordernisse (hierbei sind mögliche Ausnahmeregelungen für Altverträge zu berücksichtigen). In der Vergangenheit vom BAFA bereits erteilte Ausfuhrgenehmigungen enthalten häufig die sehr allgemein formulierte auflösende Bedingung, wonach die Genehmigung bei Änderung der für das Ausfuhrgeschäft geltenden Rechtslage erlischt. Hier empfehlen wir im Einzelfall mit dem BAFA zu klären, ob die Genehmigung weiter Bestand hat.
  • Abschluss von Neuverträgen: Sorgfältige Prüfung, ob der Vertrag mit den geltenden Sanktionsbestimmungen vereinbar ist (z.B. ausschließlich die Lieferung von nicht sanktionierten Gütern betrifft); Aufnahme einer zusätzlichen (die Force Majeur-Regelung ergänzenden) Regelung, durch die das Risiko weiterer Sanktionsverschärfungen und damit einhergehende Risiken für die Vertragsdurchführung dem russischen Vertragspartner zugeordnet werden.
  • Stetige Risikoanalyse, ob dem Unternehmen durch die Sanktionen oder die faktische Situation in der Ukraine bzw. in Russland Nachteile drohen, wie z.B. die Störung von Geschäftsbeziehungen oder Lieferketten (ggf. auch durch vermehrte Cyber-Angriffe).
  • Monitoring etwaiger faktischer Zahlungsschwierigkeiten russischer Kunden/Vertragspartner im Zusammenhang mit einer wahrscheinlichen Devisenbewirtschaftung in Russland sowie dem Ausschluss russischer Banken aus dem Swift-Kommunikationssystem.
  • Prüfung, inwieweit auch russische Konzerngesellschaften die EU-Sanktionen beachten müssen und inwieweit deutsche oder europäische Konzerngesellschaften US-Sanktionen zu beachten haben.
  • Monitoring möglicher Maßnahmen der russischen Seite und ggf. Schutz in Russland befindlicher Assets (auch vor dem Hintergrund möglicher „Gegenmaßnahmen“ der russischen Regierung).
  • Prüfung arbeitsrechtlicher Fürsorgepflichten im Hinblick auf den Aufenthalt von Mitarbeitern in der Ukraine und Russland (Erschwerung von Ausreisemöglichkeiten durch Sperrungen des europäischen Luftraums für russische und belarussische Flugzeuge).
  • Schulung von Mitarbeitern mit geschäftlichem Kontakt nach Russland und in die Ukraine.